Ordenador de Despesas: A Multidisciplinariedade da Função e as Responsabilidades Decorrentes do seu Encargo

O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 80, estabelece que ordenador de despesa é “toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos”.

Assim, em relação a esse comando, é importante destacar que Lei 4.320/64 no artigo 58 define empenho como sendo “o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”.

Da mesma forma, a citada Lei, nos artigos 62 e 64, estabelece em relação ao aspecto financeiro:

“Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
(…)
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga”.

Portanto, observa-se que a nota de empenho e a ordem bancária, que são os documentos representativos do empenho da despesa e da ordem de pagamento, respectivamente, só vão ocorrer após manifestação expressa do ordenador de despesas para suas emissões.

Nesse diapasão, pode-se perguntar: quais os pré-requisitos para ser ordenador de despesas? Não há dispositivo legal expresso determinando que para ser ordenador de despesas precisa ser de uma carreira específica ou ser oriundo de cargo efetivo.

De forma prática, ordenador de despesa primário seria todo titular de uma pasta, ou seja, saúde, educação, segurança.

Todavia, em virtude de a missão de ordenador de despesa exigir que o profissional, dentre diversas atribuições, acompanhe as finanças, os contratos, as licitações, as obras, os créditos orçamentários, a transparência, recursos humanos, os bens patrimoniais, dentre outros, é impossível que esses titulares tenham condições desse acompanhamento.

Por conta disso, de acordo com o disposto no artigo 6º, do Decreto-Lei 200/67, o Titular do Órgão ou Entidade faz uso dos princípios da Descentralização e da Delegação de Competência e passa para um subordinado a tarefa de exercer a ordenação de despesas.

Nesse caso, não há qualquer exigência formal que direcione o perfil adequado para exercer a ordenação de despesa secundária, pois ela é discricionária e de competência do titular do órgão ou entidade.

Dessa forma, em que pese a atividade de ordenador de despesas compreender amplas matérias a serem observadas e de elevada complexidade, nem sempre o indicado possui o perfil adequado para melhor desenvolver a atividade.

Isso porque a delegação é um ato pessoal do titular da pasta e cabe a essa autoridade o entendimento individual de quem tem o perfil para assumir a missão.

Para tal tarefa, não há maior exigência senão a designação de uma pessoa, por meio de um ato administrativo (Portaria), revestindo a esse indicado a autoridade para execução orçamentária, financeira e patrimonial.

No entanto, para o bem dessa execução, é essencial que o indicado possua conhecimentos de finanças públicas suficientes para atender as demandas que a função exige.

A Emenda Constitucional nº 19/88 acrescentou ao artigo 37 da Constituição Federal o Princípio da Eficiência.

Logo, nada mais eficiente para a Administração Pública exigir que a função de ordenador de despesas seja exercida por pessoas realmente qualificadas e em condições de melhor desenvolver esta competência.

Essa exigência deveria ser regra na Administração Pública, pois os recursos são escassos para atender a magnitude de exigências da sociedade e são esses os profissionais que acabam tendo papel essencial na aplicação.

Sobre a obrigatoriedade do envolvimento do ordenador de despesas no processo de execução orçamentária e financeira, relevante trazer a esta discussão a Lei 8.666/93, que instituiu normas para licitações e contratos da Administração Pública, quando assim determina:

“Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
(…)

§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
(…)
III – houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;”
(…)
“Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.” (grifo nosso)
Em complemento a essa reflexão, a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, no artigo 16 assim dispõe:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: (Vide ADI 6357)
(…)
II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.” (grifo nosso)

Portanto, não restam dúvidas quanto à necessidade de o ordenador de despesas conhecer e acompanhar diariamente os créditos orçamentários, bem como os recursos financeiros sob sua responsabilidade.

Essa condição de estar presente em toda a execução é deixada clara pelo Tribunal de Contas da União (TCU), quando no Acórdão nº 550/2015 Plenário estabeleceu:

“Ao ordenador de despesas compete verificar todo o processo de dispêndio, com o objetivo de, entre outras medidas, detectar possíveis irregularidades, de modo que a sua assinatura não configura mera formalidade, mas autêntica instância de controle de gastos dos recursos públicos.”

Essa ausência de atuação pode acarretar desvio de finalidade, bem como comprometimento de obrigações sem suporte orçamentário, fatos esses de natureza grave e de consequências perante o controle interno e auditoria em relação à responsabilização por possíveis ilegalidades e prejuízos ao erário.

Nesse aspecto, trazemos à tona a Lei 10.180/2001, quando no artigo 18, V, estabelece que compete às unidades responsáveis pelas atividades do Sistema de Contabilidade Federal “realizar tomadas de contas dos ordenadores de despesa e demais responsáveis por bens e valores públicos e de todo aquele que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte dano ao erário”.

Em concordância com essa determinação, a Lei nº 8.443, de 16/07/1992, que dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União e dá outras providências, assim dispõe:

“Art. 8° Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
(…)
§ 3° Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, a tomada de contas especial será anexada ao processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.”

No tocante à prestação de contas à sociedade, os atos praticados pela figura do Ordenador de Despesa têm impacto direto nas demonstrações contábeis da entidade. E essas demonstrações contábeis, por sua vez, são peças fundamentais no processo de prestação de contas anuais apreciado pelo Tribunal de Contas da União, conforme preconiza Instrução Normativa TCU nº 84, de 22 de abril de 2020:

“Art. 3º A prestação de contas tem como finalidade demonstrar, de forma clara e objetiva, a boa e regular aplicação dos recursos públicos federais para atender às necessidades de informação dos cidadãos e seus representantes, dos usuários de serviços públicos e dos provedores de recursos, e dos órgãos do Poder Legislativo e de controle para fins de transparência, responsabilização e tomada de decisão, em especial para:
(…)
Parágrafo único. As contas devem expressar, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão dos responsáveis que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assumam obrigações de natureza pecuniária, nos termos do parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.”

Por conta de todo esse arcabouço, entende-se que a função de ordenador de despesa precisa ser observada como uma atividade nobre e primordial para a boa governança e eficiência.

Além disso, é elevada a responsabilidade funcional e pessoal a que o ordenador de despesa está submetido, o que pressupõe a necessidade de a Administração Pública enxergar com um olhar atento para essa atividade.

Logo, qualificar esses profissionais é de grande valia para a Administração Pública, pois a excelência nos serviços prestados à sociedade passa muito pela eficiência da execução da função do ordenador de despesas.

Até porque os recursos são escassos para infinitas demandas da sociedade. Sendo assim, é notório que as consequências dos atos e fatos praticados pelos ordenadores de despesas serão objeto de avaliações futuras pelos órgãos de controle interno e auditoria.

Para evidenciar essa situação, trazemos a este post o Acórdão TCE/MS – Recurso Ordinário: RO 13222013001, que assim se manifesta:

“(…) Examinado o processo, como bem salientou a equipe técnica do corpo instrutivo deste Tribunal, o recorrente não pode se eximir da responsabilidade de atos praticados por seus servidores, mesmo que equivocados, pois é o ordenador das despesas e responsável pelos recursos que administra.
Desta forma, considerando a ineficácia dos argumentos apresentados e a ausência de novos documentos capazes de sanar as irregularidades anteriormente encontradas, a manutenção do resultado do julgamento contido na decisão recorrida, inclusive a multa aplicada de natureza educativa e independente de dolo ou culpa, é medida que se impõe. (grifo nosso)

Ante o exposto, acolhendo a manifestação dos técnicos da 4ª ICE e o parecer da 3ª PRC, com fulcro no art. 154 do RITC/MS, VOTO:

1. pelo conhecimento e improvimento do recurso ordinário interposto pelo Sr. José Antônio………, prefeito municipal e ordenador de despesas, à época, do Município de XXXXXX/MS, mantendo-se incólume a Decisão Singular DSG – G.RC – 3705/2016”.

Por conta de todo esse contexto, responsabilidade, importância e convicção de que ordenadores de despesas de órgãos e entidades da Administração Pública Federal, Estadual, Distrital e Municipal precisam estar capacitados e atualizados para melhor desempenharem a função, a MMP Cursos está com o INOVADOR curso, cujo conteúdo é compartilhado por 03 professores especialistas:

“Capacitação para Ordenadores de Despesas”