Diferenças entre Restos a Pagar Processados x Não Processados e a Evolução dos Restos a Pagar Não Processados

A Lei nº 4.320, de 23 de dezembro de 1964, em seu artigo 36, define Restos a Pagar como “as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.”
Configura-se como Restos a Pagar Processados o momento que o 2º estágio da despesa orçamentária (liquidação) já foi realizado, enquanto os Restos a Pagar não Processados quando a despesa se encontra pendente de liquidação, isto é, o empenho se encontra a liquidar ou em liquidação.
Desta forma, nos Restos a Pagar Processados (RPP) o fato gerador da prestação de serviço ou/e da entrega dos bens já foi atendido.
Nesse caso, a obrigação realmente existe. Logo, o pagamento deverá ser efetuado.
Os Restos a Pagar Não Processados (RPNP) exigem maior atenção e controle por parte dos gestores públicos, pois a prestação do serviço ou fornecimento do bem por parte do contratado ainda não foi efetivado.
Destacam-se dispositivos do Decreto nº 93.872/86, o qual dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, quando nos artigos 21 e 35 assevera que:
“Art . 21. Pertencem ao exercício financeiro as despesas nela legalmente empenhadas
(…)
Art . 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:
I – vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;
II – vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;
III – se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas;
IV – corresponder a compromissos assumido no exterior.” (grifo nosso)
Assim, está claro que, em regra, ao fim de cada exercício financeiro, as despesas legalmente empenhadas que ainda não foram constituídas pela contrapartida do prestador de serviço devem ser canceladas.
Todavia, em virtude das excepcionalidades previstas no artigo 35 do Decreto nº 93.872/86, em especial, ao item que trata do “interesse da Administração”, a anulação de valores empenhados sem contrapartida do prestador do serviço nem sempre acontece.
É importante ressaltar que, há poucos anos, houve inovação na dinâmica dos Restos a Pagar não Processados, em virtude da necessidade de se atender às Normas Internacionais de Contabilidade Aplicada ao Setor Público.
A finalidade da alteração foi evidenciar os empenhos a liquidar cujo fato gerador já se encontrava presente, apesar de não se ter confirmada a liquidação – ateste da nota fiscal.
Essa situação criou uma dualidade de Restos a Pagar Não Processados, quando fez distinção entre os estágios “a Liquidar” e “Em Liquidação”.
Na primeira situação, de fato, o saldo do empenho não apresenta qualquer obrigação com o fornecedor, pois o bem e/ou serviço ainda não foi entregue.
Por consequente, é essencial que o gestor realize minuciosa análise para, excepcionalmente, confirmar as reais condições de prestação e/ou fornecimento, a fim de não cancelar a nota de empenho ao término do exercício financeiro, conforme disciplinamento nos artigos 21 e 35 do Decreto nº 93.872/86.
Já os Restos a Pagar Não Processados “Em Liquidação”, em que pese não ter sido concretizado o segundo estágio da despesa orçamentária (liquidação – ateste da nota fiscal), o fato gerador já se encontra presente e a unidade contratante já possui obrigação com o fornecedor.
De forma mais objetiva, a fase “em liquidação” é toda despesa orçamentária em que o credor, de posse do empenho correspondente:
a) forneceu o material, parcial ou totalmente;
b) prestou o serviço, parcial ou totalmente; ou
c) executou a obra; contudo a entrega do bem, do serviço ou da obra, se encontra em fase de análise e conferência.
Em face dos Restos a Pagar vincularem os recursos financeiros e sobrecarregarem a execução dos anos subsequentes, o tema sempre desperta muita atenção dos órgãos de controle e auditoria.
Nesse sentido, que o Relatório e Parecer Prévio sobre as contas do Presidente da República do exercício 2022 fez referência específica sobre o tema Restos a Pagar, informando que do estoque final de Restos a Pagar de R$ 255,2 bilhões inscritos e reinscritos em 2022, 77,2% referem-se a despesas empenhadas no exercício 2022 e 22,8% correspondem a valores empenhados em anos anteriores.
Desta forma, a figura abaixo demonstra esse fluxo de restos a pagar no exercício 2022:

Se observarmos a evolução do estoque de restos a pagar, constata-se que está havendo aumento conforme figura abaixo:

Assim, quando se avalia os últimos 10 anos, o valor atual de R$ 255,2 bilhões do estoque de restos a pagar representa o maior saldo existente. Da mesma forma, em termos nominais, o valor atual de R$ 173,4 bilhões de Restos a Pagar não ProcessadoS representa a importância mais elevada desde 2014.
Constata-se que o período de 2016/2017 até 2019/2020 apresentou uma queda do estoque de restos a pagar, muito em face da determinação do TCU para que a Secretaria de Orçamento Federal e a Secretaria do Tesouro Nacional adotassem medidas para conter esse estoque.
Fato esse realizado pelas citadas Secretarias por meio da atualização do Decreto 93.872/86 e de revisão de normativos internos. Todavia, a pandemia de Covid-19 representou um fator determinante para retomada de crescimento de estoque a partir de 2020.
Essa situação representa atenção da parte governamental, pois reafirmamos que os Restos a Pagar competem por recursos financeiros com a despesa do exercício atual de execução, exigindo gerenciamento no processo dos Restos a Pagar a fim de propiciar melhoria da gestão financeira dos órgãos.
Por isso deve haver toda uma preocupação com o controle de restos a pagar por parte dos gestores e dos órgãos de controle.
Destaca-se inclusive que o tema é controlado e evidenciado em dois demonstrativos constantes na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), quais sejam:
i) Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão, que integra o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO); e
ii) Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e dos Restos a Pagar, que integra o Relatório de Gestão Fiscal (RGF).
O Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão possibilita o acompanhamento efetivo do total inscrito, referente aos exercícios anteriores, e da execução, no exercício de referência, desses restos a pagar por meio da demonstração dos valores inscritos, liquidados, pagos, cancelados, e deverá ser publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre (Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF, 12ª ed., p. 285, Secretaria do Tesouro Nacional – STN).
Já o Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa e Restos a Pagar visa dar transparência ao equilíbrio entre a geração de obrigações de despesa e a disponibilidade de caixa, bem como ao equilíbrio entre a inscrição em restos a pagar não processados e a disponibilidade de caixa.
Esse demonstrativo é elaborado somente no último quadrimestre de cada exercício financeiro e publicado até 30 de janeiro do ano subsequente ao de referência (MDF, p. 623).
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