O Planejamento das Aquisições Públicas

A cultura administrativa existente na formalização processual das aquisições públicas já contempla a figura do Planejamento, este como instrumento orçamentário e estratégico, mas, não reflete a execução contratual das instituições da APF – Administração Pública Federal -, de forma mais contundente, ao obrigar a toda a Administração Pública Federal a elaboração de um Plano Anual de Contratações (PAC) e a implementação do sistema Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC).

O Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contrações (PGC) e o Plano Anual de Contratações (PAC)
O sistema (PGC) disponibilizado pelo Ministério poderá ser acessado por quem já possui acesso a algum subsistema do SIASG, por meio da página de compras governamentais do Governo Federal.

O Plano Anual de Contratações (PAC) tem a função de auxiliar a alta administração dos órgãos e entidades nas decisões relativas às aquisições.

O PAC serve de conexão entre o Planejamento das contratações e o Planejamento orçamentário, sendo complementado pelo Sistema (PGC) que apoiará na execução desses Planos, tornando-se, como veremos adiante, um mecanismo de CONTROLE prévio das aquisições públicas no Governo Federal, as quais serão efetivadas durante o exercício subsequente, seguindo o rito da licitação, o formalismo da legislação e os procedimentos processuais previstos nas instruções normativas, em especial, a IN/SEGES/MPDG nº 05/2017.

O Planejamento e a Governança na prática

O Planejamento Estratégico permite a organização estabelecer planos e metas para o alcance dos seus objetivos. Entretanto, em que pese algumas instituições federais deterem Planos estratégicos bem elaborados, algumas delas não conseguem dar praticidade à implementação das suas metas e ações.

Durante muitos anos, o Planejamento Institucional e Estratégico nos órgãos tem sido visto pelos executores de licitações e contratos, como algo abstrato. Existem no “pensamento” de quem elabora, nos programas, nas metas, e até definidos nas ações, mas, nem sempre é “perceptível” por quem executa.

Muitos compradores estão desempenhando suas funções mecanicamente, de forma automatizada, na pressão das atividades diárias e não conseguem relacionar as diretrizes do Planejamento Estratégico com o Planejamento das aquisições de bens, serviços ou obras.

Esse entrelaçamento de informações, sua publicidade, gerenciamento e materialização faz parte de uma boa governança.

Destaca-se, todavia, que as constantes alterações na legislação interferem diretamente ou indiretamente nos procedimentos da Administração Pública e refletem no processo de Governança Pública.

E como se efetiva a Governança Pública?

Inicialmente, precisamos saber o que é entendido como Governança.

O Decreto nº 9.203/2017, traz no art. 2o a seguinte definição:

I – governança pública – conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade;
Segundo, a instrução normativa CONJUNTA/ MP/CGU nº 01/2016, item VIII – “governança: combinação de processos e estruturas implantadas pela alta administração, para informar, dirigir, administrar e monitorar as atividades da organização, com o intuito de alcançar os seus objetivos.”

Assim, podemos deduzir que “informar, dirigir, administrar e monitorar são vocábulos que exprimem a “vontade” política exarada pela alta administração na esfera pública e obedece ao rigor do princípio do interesse público, tendo como meta, prestar serviços de interesse da sociedade, como citado no item seguinte, abaixo:

IX – governança no setor público: compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade;

Desta forma, a definição de governança no setor público está fundamentada em um grande arcabouço principiológico que vai desde a existência da liderança, estratégia, integridade, responsabilidade, compromisso, transparência e accountability, nos termo da IN CONJUNTA/ MP/CGU nº 01/2016; inclusive, ressalta-se que a referida norma também determina no artigo 23, a criação de Comitê de Governança, Riscos e Controles nos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.

Com vistas ao atendimento do interesse público, o desafio é fazer com que esses conceitos sejam materializados na prática pela Alta Administração.

O Decreto nº 9.203/2017 que dispõe sobre a política da Administração Pública Federal, define alta administração como:

III – alta administração – Ministros de Estado, ocupantes de cargos de natureza especial, ocupantes de cargo de nível 6 do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS e presidentes e diretores de autarquias, inclusive as especiais, e de fundações públicas ou autoridades de hierarquia equivalente; e (Grifo nosso)

Acrescenta-se nesse contexto que os requisitos da Governança são:

• Liderança;
• Estratégia e;
• Controle.

Assim de acordo com o Acórdão nº. 588/2018 – TCU – Plenário:

“Para que a estratégia tenha resultados, é esperado que ela seja o guia da organização, fazendo com que todas as operações da organização sejam canalizadas para o fim esperado.“

Nesse entendimento, “não basta apenas elaborar o planejamento estratégico, é preciso um efetivo gerenciamento estratégico para assegurar, periodicamente, que as ações daquela organização estejam em conformidade com a estratégia.”

Observa-se que um bom Planejamento, sem liderança, sem estratégia e sem controle não será eficaz.
Do levantamento efetuado acerca da gestão estratégica, o TCU concluiu que “tem-se quadro preocupante, pois grande parte das organizações não consegue fazer com que a gestão estratégia redunde em instrumento efetivo para geração de resultados. Tem-se o risco de que a estratégia não passe de pedaços de papel”.

O Levantamento realizado considerou para construção do índice de governança e gestão (IGG):

• a) governança pública;
• b) gestão de pessoas;
• c) gestão de TI; e
• d) gestão de contratações.

Em relação à governança de contratações, sugerimos a leitura do post: A Governança Pública e o Processo de Compras Governamentais para enriquecer ainda mais o conteúdo.

Observa-se que em decorrência de tanta fragilidade e incapacidade comprovada pelo TCU, resta ao órgão central, ME, redobrar os esforços no sentido de orientar sistematicamente, os órgãos da Administração Pública.

A instrução normativa (IN/SEGES/ME nº 01/2019) se aplica diretamente aos órgãos do Poder Executivo do Governo Federal, órgãos setoriais (unidades incumbidas regimentalmente da execução das atividades concernentes ao SISG, nos Ministérios e órgãos integrantes da Presidência da República e os órgãos seccionais (unidades incumbidas regimentalmente da execução das atividades do SISG, nas autarquias e fundações públicas) por meio das suas UASG’s (unidades administrativas de serviços gerais.

Tal instrução traça de forma contundente a obrigatoriedade da Administração Pública Federal de elaborar o Plano Anual de Contratações, contendo todos os itens que a Unidade pretende contratar e/ou renovar no exercício subsequente, e inserir tais informações no Sistema.

Esse plano tem que ser efetivado por líderes competentes, éticos e capacitados, com espírito público e livre dos jogos políticos, nos quais se define prioridades conforme interesses.

Na prática, a instrução normativa traz uma nova sequência para o cadastramento dos itens no PGC e divide as atribuições entre requisitantes e área de licitações, antes realizadas pela Equipe, e assim, preconiza:

Setor Requisitante
Art. 5° O setor requisitante, ao incluir um item no respectivo PAC, deverá informar:
I – o tipo de item, o respectivo código, de acordo com os Sistemas de Catalogação de Material ou de Serviços;
II – a unidade de fornecimento do item;
III – quantidade a ser adquirida ou contratada;
IV – descrição sucinta do objeto;
V – justificativa para a aquisição ou contratação;
VI – estimativa preliminar do valor;
VII – o grau de prioridade da compra ou contratação;
VIII – a data desejada para a compra ou contratação; e
IX – se há vinculação ou dependência com a contratação de outro item para sua execução, visando a determinar a sequência em que os respectivos procedimentos licitatórios serão realizados.

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“O Planejamento da Contratação, Pesquisa de Mercado e Estimativas de Preços nas Compras Públicas”